近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）。这一政策举措引起市场广泛关注和热议。
《意见》提出八项主要任务，包括：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。
此外，《意见》还提出加强支撑保障，包括：建立健全城市更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，健全法规标准。
城市更新应遵循的基本原则是什么？《意见》要求，坚持稳中求进工作总基调，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。
工作中要做到：践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区；坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性；坚持规划引领，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划实施支撑作用；坚持统筹发展和安全，防范应对城市运行中的风险挑战，全面提高城市韧性；坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护；坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”。
今年1月，国务院召开今年首次常务会议，将城市更新列为重点议题，并强调城市更新“是扩大内需的重要抓手”，城市更新被赋予了更高的定位，这一决策也意味着城市更新上升到国家战略高度。
中国城市规划学会理事长、全国工程勘察设计大师、住房城乡建设部原总经济师杨保军表示，新时期城市更新工作面临很强的紧迫性。城市更新兼具社会和经济效益，既是民生工程，关乎居民生活品质的提升，更是拉动投资、扩大内需、提振消费、稳定增长、促发展的重要抓手。
中国在城市更新领域的投资还有巨大潜力待挖掘，去年10月，国家发改委副主任刘苏社曾表示，以城市重要的“里子工程”地下管网建设改造为例，有关方面预计在未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。
不搞大拆大建，重视文化价值
《意见》立足关键领域精准发力，提出城市更新的八项主要任务，为各行各业带来新机遇。
对于加强既有建筑改造利用任务，《意见》提出，稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用。
对于推进城镇老旧小区整治改造任务，《意见》指出，更新改造小区燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，全力消除安全隐患，支持有条件的楼栋加装电梯。整治小区及周边环境，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施。
对于开展完整社区建设任务，《意见》明确，完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。
对于推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造任务，《意见》强调，推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区。改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富商业业态，创新消费场景，推动文旅产业赋能城市更新。
据悉，住建部曾经摸排数据显示，全国2000年底前建成的老旧小区约22万个，涉及居民上亿人，未来老旧小区改造可拉动万亿元级投资。
对于加强城市基础设施建设改造任务，《意见》明确，全面排查城市基础设施风险隐患。推进地下空间统筹开发和综合利用。加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善建设运维长效管理制度。
《财经》注意到，“功能转换”是此次《意见》中重点部署的内容。在既有建筑改造利用任务和推进老旧街区任务中，《意见》提出，“推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。”在推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造任务中，《意见》提出，“推动老旧街区功能转换”。
上海易居房地产研究院副院长严跃进分析，《意见》中重点提到了功能转换，包括混合利用和用地支持。去年、今年一个很重要的变化就是各地因为土地的规划、包括“好房子”的建设等，迫切需要对一些土地有更灵活的调整措施。“所以，对老旧街区、老旧厂房，在使用过程中应该更加灵活，包括更好地匹配相关功能。通过匹配，既能增加这些老旧街区、厂区的功能，同时也能突破一些用地方面的障碍。”
另外值得注意的是，在八项主要任务中，《意见》多次强调了文化价值：“严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区”“在挖掘文化遗产价值、保护传统风貌的基础上制定综合性保护、修缮、改造方案，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值”“做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建”“科学布局新型公共文化空间”。
此外，第八项任务重点对保护传承城市历史文化做出部署：衔接全国文物普查，扎实开展城市文化遗产资源调查。落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，划定最严格的保护范围。开展文化遗产影响评价，建立健全“先调查后建设”“先考古后出让”的保护前置机制。加强老旧房屋拆除管理，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。
在业内看来，此次城市更新提出反对破坏旧城、做好历史文化风貌保护等系列举措，显示了城市发展对于文化重视度又被提高到一个新高度。
多元主体参与，鼓励自主更新
城市更新是一项复杂的系统工程，如何加强各方面的支撑保障？
在体制机制方面，《意见》指出，建立健全城市更新实施机制。创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径。
在用地政策对城市更新的支持方面，《意见》明确，坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，加强用地保障，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，统筹好新增和存量建设用地，涉及国土空间规划调整的，按程序依法办理。推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策。
在业内专家看来，面对复杂的土地配置问题，《意见》提出“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”“推进土地用途依法合理转换”，这体现出土地政策和土地市场更加市场化、更接近透明的特征。
城市更新，需要大量的资金投入，钱从哪里来？《意见》明确，健全多元化投融资方式。加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。
此外，落实城市更新相关税费减免政策。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)、资产证券化产品、公司信用类债券等。
《财经》注意到，今年4月，财政部、住房城乡建设部印发《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，明确了中央财政资金补助标准。通知指出，中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助。其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。
清华大学建筑学院教授边兰春指出，后续应持续优化公共资金支持的政策模式，巧妙平衡税收优待和财政补助两种方式，最大程度发挥资金效能。
《意见》指出，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。充分发挥街道社区作用，调动人民群众参与城市更新积极性。开展城市管理进社区工作。鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产，更好发挥国有资本带动作用。
引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新，健全专家参与公共决策制度。建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。加强城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制建设。
对此，杨保军分析，中央确定城市更新大方向后，地方是更新实施责任主体，落实深化改革要求，激发地方能动性，鼓励各地结合实际需求积极探索创新，通过改革破解制度政策性障碍，建立一整套适用于城市更新的制度政策体系。
中国城市规划学会理事、城市更新分会委员、四川大学建筑与环境学院建筑系主任赵炜表示，在新的机遇和挑战面前，城市更新需要提高认识水平，加强中央部门、地方政府、相关企业、社会组织和市民公众的共同协作，不断探索和提升实践能力。唯有将国家战略的宏观引领与在地实践的精准施策有机结合，才能实现城市更新社会价值、文化价值与经济价值的共生共荣。如此，政府才能从过去的“大包大揽”转向规则制定与平台搭建，建立“战略引领+在地实践”的双向互动机制，以及“渐进式更新+适应性治理”的动态平衡机制，推动城市更新进入多模式创新和多主体参与的新阶段。
