GDP五千亿以上省会城市逐步撤县:武汉、南京等多城已实现

本文来源于:21世纪经济报道 刘美琳 2021/06/18

撤县设区只是手段和方式,最终的目标总要回归“真实城镇化”水平的提升。

原标题:GDP5000亿以上省会城市逐步撤县:广州、武汉、南京率先迈入“无县时代”, 长沙、西安等9城“准无县化”

中国大城市“无县化”进程正不断加快。继北上广深一线城市全部迈入“无县时代”后,天津、武汉、南京等二线城市也已实现“无县化”。

省会城市,作为所在省的行政中心,成为推进撤县设区的主力军。做大做强区域内中心城市、快速提升首位度,进而扩大管辖空间、增加人口规模,在日趋激烈的城市竞争中保持优势,是省会城市撤县设区的主要动力。

近两年,在冲刺国家中心城市的目标下,众多省会城市撤县设区步伐明显提速,“撤县设区”的相关表述频繁见诸这些城市的政府工作报告和政策文件中。

6月2日,湖南省委办公厅、省政府办公厅印发的《长株潭一体化发展五年行动计划(2021-2025年)》对外公开,其中明确提出要支持长沙县撤县设立星沙区。

辖区“无县化”意味着什么?为什么省会城市热衷于撤县设区?21世纪经济研究院选取了GDP在5000亿以上(2020年数据)的17座省会城市作为观察对象。需要指出的是,县级市城市化进程比县要快,非农业人口占比更高,形态上更偏向城市,因此报告中所统计的“县”不包括县级市。

研究发现,17座城市中,截至目前共有广州、武汉、南京3城已彻底告别“县”这一行政单元,其中广州、武汉都是国家中心城市。成都、杭州、长沙、郑州、济南、西安、长春、沈阳、南昌9城下辖县(不包括县级市)的数量均在1-3个之间,虽仍管辖少量的县,但其逐步向“无县”状态靠拢的意味相当明显,进入了“准无县化”阶段。值得一提的是,石家庄共下辖11县,数量在17城中居首。

过去十年间,全国人口正加速向省会城市聚集。

破解人口首位度难题

“准无县化”阵营中,杭州、长沙、沈阳等城市都有意争夺国家中心城市第十个席位。湖南明确提出要支持长沙县撤县设立星沙区,也与加快长株潭一体化、长沙争取建设国家中心城市等部署密切相关。

过去十年间,全国人口正加速向省会城市聚集。第七次全国人口普查数据显示,2020年全国总人口达到14.12亿,比2010年增加了7206万,增长5.38%。其中27个省会城市常住人口总量至少已达到2.3亿,比2010年增长26.39%。

人口首位度不足,是长沙的一大痛点。所谓省会城市人口首位度,是指省会城市人口数量占所在省(区)人口总量的比重,反映人口在省会城市的集中程度。2020年,长沙人口首位度仅为15.12%,低于杭州(18.49%)、沈阳(21.20%)等国家中心城市有力竞争者。

长沙的经济首位度和人口首位度也长期存在明显背离。一般来说,人口首位度与经济首位度往往呈正相关,人口聚集度较高的省会城市,经济首位度也相对较高,但长沙2020年经济首位度(29.1%)比同年人口首位度(15.1%)高出14个百分点。

如何理解长沙经济首位度远高于人口首位度?一方面,这可以理解为长沙作为省会城市有较强的经济承载力。但另一方面,这也表明与其强势的经济地位相比,长沙人口吸引力提升空间较大。尤其在号称新一线“房价洼地”的情况下,长沙的人口吸引力仍存在不足。

虽然湖南是人口大省(七普全省户籍人口为7300.11万人),作为省会的长沙却未充分享受到省内“人口红利”。放眼湖南周边,北有九省通衢的国家中心城市武汉,南有经济实力强大的广深“双子星”。湖南省内第二大城市岳阳与武汉联系更为紧密,南部的郴州、邵阳等地人口则大量流入珠三角。长沙作为省会对全省的辐射力和影响力不足,资源要素向省外经济强势地区流失。

这种情况下,提升首位度成为长沙争夺国家中心城市的“必选项”。而撤县设区,已成为省会城市拉伸城市框架、强化中心城市功能、快速提升人口首位度的“常规操作”,对于长沙市而言意义重大。长沙县政府官网显示,全县总面积1756平方公里,下辖13个镇、5个街道,总人口150万人。1756平方公里,这相当于长沙市现有市区面积的80%。也就是说,长沙县一旦撤县设区,长沙市市区面积有望扩张80%,市区人口规模再增150万。

远郊区与主城区如何融合

县改区并非简单的改名。撤县设区,一要考虑前置条件,即合不合适的问题。二要考虑撤县之后怎么办,远郊区和主城区怎么融合?

毫无疑问,合理的撤县设区将增加对原有县市资源的统一调配能力,区域经济发展更能发挥协同效应。例如在2011年至2016年间,重庆曾相继撤销包括綦江县、璧山县在内的10个县改设新区。据民政部发布的《重庆撤县建区成效评估报告》显示,重庆多个新区GDP增速明显高于同期全市远郊区县的GDP增长速率。

对县来说,撤县设区后地方行政级别提升,可以享受到市里的经济辐射与带动作用,带来农村人口市民化、区域一体化协同发展、基础设施建设加快,公共服务水平提升等诸多好处。对市来说,撤县设区后全市的经济总量、土地、人口、空间资源都将进一步提升。与此同时,地级市在省里的重要性与话语权提高,包括地铁等基建的审批资质更容易达标。

然而,不合理的撤县设区可能导致“消化不良”,出现区域内发展不均衡、不协调,郊区和主城区的融合程度低的问题。如南京的溧水、高淳,广州的从化、增城等,这些远郊区与中心城区联系松散,且部分地区城市化率仍较低。

21世纪经济研究院认为,撤县设区首先应考虑县与市区的空间距离。离城市中心较近的县进行区划调整,对中心城市扩大空间有好处。而距离城市中心比较远的县,经济联系不够密切,改区后表面扩大了市辖区范围,但对中心市区的实际影响不大。

此外,县改区后,资源配套更多服务于中心城市,原有县域配套资源能力可能相应弱化,两地资源配套的整合与倾斜也是撤县设区后要关注的方向。

具体而言,如果县与地级市距离较近,特别是城区部分已逐步相连,或两地经济联系较为紧密、产业互补协同效应较强,整体呈现稳定的“市强县弱”格局,更适宜推进撤县设区。

相比之下,地理距离较远、经济产业相对独立、整体呈现出“市县等强”甚至“市弱县强”的局面,那么撤县立市更合适。这种情况下强行撤县设区,双方缺乏认同感,一体化发展的阻力也较大。

撤县设区凸显了省会城市做大做强和提升实力的强烈意愿,也是在区域与城市竞争日趋激烈的背景之下,一个地区扶持中心城市,打造区域增长极,带动相关都市圈、城市群发展,以及省会城市保持竞争优势的重要手段。

21世纪经济研究院认为,中国仍处在快速城镇化进程中,而且城镇化仍有不小的提升空间,在相当长一段时期内,撤县设区(市)依然是中国城市发展的趋势。然而,撤县设区绝非简单的“换牌子”,这一进程中必须强调“有序”推进。撤县设区只是手段和方式,最终的目标总要回归“真实城镇化”水平的提升。

(实习生罗文利对本文亦有贡献)

编辑:刘云
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